特別國(guó)債 值得期待
3月27日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，分析國(guó)內(nèi)外新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)。在宏觀政策方面，中央首次提出用“發(fā)行特別國(guó)債”這一政策工具來(lái)應(yīng)對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的影響。特別國(guó)債“特別”在什么地方？與普通國(guó)債有啥區(qū)別？之前發(fā)行使用情況如何？經(jīng)社君為您做了梳理。
什么是“特別國(guó)債”？
特別國(guó)債：為服務(wù)特定政策、支持特定項(xiàng)目而發(fā)行的國(guó)債。
與普通國(guó)債不同，特別國(guó)債不納入一般公共預(yù)算，其發(fā)行不影響赤字規(guī)模和赤字率。不過(guò)，“特別國(guó)債”仍屬于政府債務(wù)，需按照國(guó)債余額管理制度列入年末國(guó)債余額限額。
發(fā)行歷史
◆兩次狹義的“特別國(guó)債”：
第一次：1998年
為改善銀行資本金不足的問(wèn)題，財(cái)政部面向工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有銀行定向發(fā)行2700億元專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債。央行將存款準(zhǔn)備金率由原來(lái)的13%下調(diào)至8%，這一舉措為四大行釋放了大約2400億的資金。同時(shí)，加上四大行的300億元超儲(chǔ)，合計(jì)2700億元用于認(rèn)購(gòu)特別國(guó)債。
第二次：2007年
在出口連年高速增長(zhǎng)的背景下，我國(guó)外匯儲(chǔ)備快速攀升，催生相應(yīng)投資運(yùn)營(yíng)需求；同時(shí)，外匯占款帶來(lái)基礎(chǔ)貨幣被動(dòng)大量投放，通脹高企。為提高外匯資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益，適度對(duì)沖增長(zhǎng)過(guò)快的流動(dòng)性，2007年財(cái)政部面向商業(yè)銀行和社會(huì)公眾發(fā)行1.55萬(wàn)億特別國(guó)債，為即將成立的國(guó)家外匯投資公司籌措資本金。
此次發(fā)行共分8期，其中第1、7期合計(jì)1.35萬(wàn)億元面向商業(yè)銀行定向發(fā)行，由央行最終持有；其余6期共計(jì)2000億元面向社會(huì)公眾公開(kāi)發(fā)行，均為10年期以上長(zhǎng)期國(guó)債。隨后，財(cái)政部用發(fā)行特別國(guó)債籌集的資金，向央行購(gòu)買(mǎi)1.55萬(wàn)億元人民幣對(duì)應(yīng)的海外資產(chǎn)和匯金公司股權(quán)，成立中國(guó)投資有限責(zé)任公司。
◆一次廣義的“特別國(guó)債”：
1998-2007年之間
為應(yīng)對(duì)“東南亞金融危機(jī)+國(guó)企經(jīng)營(yíng)困難+銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)暴露”三重壓力疊加，穩(wěn)投資促增長(zhǎng)，作為積極財(cái)政政策的重要工具，我國(guó)發(fā)行了1.1萬(wàn)億元“長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債”，募集資金用于基建投入。其中，8550億元計(jì)入中央財(cái)政赤字；2450億元不納入財(cái)政赤字，由中央代地方發(fā)行，而后轉(zhuǎn)貸給地方政府，由地方逐年歸還。地方政府將這筆資金作為地方預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債表下的誤差項(xiàng)進(jìn)行處理，成為預(yù)算外資金助力基建投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段。
由于國(guó)債資金可作為資本金投入建設(shè)項(xiàng)目，因而可撬動(dòng)信貸及其他社會(huì)資本，形成投資的乘數(shù)效應(yīng)。數(shù)據(jù)顯示，1998年-2002年五年間發(fā)行的6600億元“長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債”，共帶動(dòng)銀行貸款和其他社會(huì)資本形成3.28萬(wàn)億元的投資規(guī)模，支撐GDP回升至8%以上。
當(dāng)前為何要發(fā)行“特別國(guó)債”？
受疫情影響，我國(guó)財(cái)政收入下行，支出壓力上升。為了應(yīng)對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，目前各國(guó)已相繼出臺(tái)超強(qiáng)財(cái)政刺激政策。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的“特別國(guó)債”可成為積極財(cái)政政策新的開(kāi)源可選項(xiàng)，彌補(bǔ)財(cái)政支出不足，發(fā)揮財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)作用。
那么，就當(dāng)前形勢(shì)而言，“特別國(guó)債”有哪些相對(duì)優(yōu)勢(shì)呢？
融資時(shí)點(diǎn)靈活
有利于相機(jī)決策
外需的巨大不確定性需要具有較大彈性、靈活性的財(cái)政政策工具進(jìn)行對(duì)沖，但預(yù)算調(diào)整流程較長(zhǎng)，靈活性較低。我國(guó)財(cái)政預(yù)算每年需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)，一般公共預(yù)算赤字率以及地方政府新增專(zhuān)項(xiàng)債額度都有一個(gè)固定上限。
而歷史上的兩次狹義、廣義“特別國(guó)債”，只需人大常委會(huì)審議，可全部或部分不計(jì)入預(yù)算赤字，是較好地應(yīng)對(duì)海外經(jīng)濟(jì)巨大的不確定性，有利于相機(jī)決策。
申萬(wàn)宏源研究報(bào)告認(rèn)為，隨著3月以來(lái)海外疫情爆發(fā)蔓延，二季度國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期的外部環(huán)境急轉(zhuǎn)直下，當(dāng)前需要更為靈活的融資手段加大逆周期宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，而特別國(guó)債在籌資方式上具有針對(duì)性、靈活性，作為財(cái)政融資的三大工具“重啟”，具有較強(qiáng)的合理性。
發(fā)行方式靈活
可向商業(yè)銀行定向發(fā)行，無(wú)需每次競(jìng)價(jià)招標(biāo)
之前兩次“特別國(guó)債”的發(fā)行，基本上都是面向特定商業(yè)銀行開(kāi)展。普通國(guó)債、地方政府債券大多采取多次承銷(xiāo)團(tuán)競(jìng)價(jià)招標(biāo)公開(kāi)發(fā)行，面對(duì)突發(fā)大規(guī)模財(cái)政擴(kuò)張需求，雖然這種方式透明度高，但短期內(nèi)大量發(fā)行可能沖擊國(guó)債收益率曲線(xiàn)。而特別國(guó)債面向商業(yè)銀行定向發(fā)行，可在短時(shí)間內(nèi)一步到位快速籌集資金，方便進(jìn)行宏觀調(diào)控。
不過(guò)，這種方式需要央行配合，以避免短時(shí)間內(nèi)造成金融體系流動(dòng)性緊張。申萬(wàn)宏源研究報(bào)告認(rèn)為，考慮到今年1季度已經(jīng)推出3000億元專(zhuān)項(xiàng)再貸款、5000億元再貸款、再貼政策，以及定向降準(zhǔn)、兩次合計(jì)30BP的公開(kāi)市場(chǎng)操作，目前金融體系流動(dòng)性政策充裕，可以有效支撐短期大規(guī)模特別國(guó)債的認(rèn)購(gòu)。
資金用途市場(chǎng)“猜想”
關(guān)于支出用途，市場(chǎng)上有多種觀點(diǎn)。
觀點(diǎn)一：大概率不會(huì)再投向基建領(lǐng)域。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，去年以來(lái)財(cái)政部已提前下達(dá)2020年部分新增專(zhuān)項(xiàng)債券額度12900億元，截至2020年3月31日，全國(guó)各地已發(fā)行新增專(zhuān)項(xiàng)債券1.08萬(wàn)億元。各地發(fā)行的新增專(zhuān)項(xiàng)債券，全部用于鐵路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)保，農(nóng)林水利，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。3月27日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確將增加地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將增至3.5萬(wàn)億元，大幅高于去年全年的2.15萬(wàn)億元。
因此，市場(chǎng)普遍認(rèn)為，在基建投資已有“專(zhuān)項(xiàng)債”的支撐下，不會(huì)再動(dòng)用“特別國(guó)債”建設(shè)“鐵公雞”。
觀點(diǎn)二，刺激居民消費(fèi)，完善衛(wèi)生等公共服務(wù)體系建設(shè)。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，“特別國(guó)債”應(yīng)優(yōu)先用于鼓勵(lì)居民消費(fèi)或完善公共服務(wù)，以此來(lái)帶動(dòng)內(nèi)需。比如投向疫情之后失業(yè)人員技能培訓(xùn)、醫(yī)療人才培養(yǎng)、社區(qū)服務(wù)人員補(bǔ)助等。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成認(rèn)為，此次新冠肺炎疫情的蔓延對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了較大沖擊，說(shuō)明我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)能力仍有提升空間。“特別國(guó)債”或?qū)⒂糜诩訌?qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。
北京大學(xué)財(cái)政學(xué)系主任劉怡認(rèn)為，“特別國(guó)債”可用于加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等在疫情中受到較大影響的行業(yè)的恢復(fù)，從而刺激需求、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長(zhǎng)。
中國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效專(zhuān)委會(huì)副主任委員張依群認(rèn)為，“特別國(guó)債”若投向基建，應(yīng)以彌補(bǔ)衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域短板為主，發(fā)揮其指向性更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，與專(zhuān)項(xiàng)債一起發(fā)力。
申萬(wàn)宏源認(rèn)為，“特別國(guó)債”可能會(huì)直接用于補(bǔ)貼居民消費(fèi)、特別是大宗可選商品消費(fèi)，針對(duì)性地對(duì)沖外需不足形成的經(jīng)濟(jì)下行壓力。具體措施可能包括小額消費(fèi)券(針對(duì)餐飲服務(wù)、小額商品零售)，大額可選商品消費(fèi)的財(cái)政直接補(bǔ)貼計(jì)劃(汽車(chē)、大家電、家具等)，以及對(duì)乘用車(chē)車(chē)輛購(gòu)置稅進(jìn)行減免。
觀點(diǎn)三，注資金融機(jī)構(gòu)，財(cái)政貨幣政策配合，間接支持中小微企業(yè)及湖北等疫情嚴(yán)重區(qū)域。
申萬(wàn)宏源認(rèn)為，補(bǔ)充政策性銀行和中小商業(yè)銀行資本金，更好地發(fā)揮信貸資金促基建、補(bǔ)短板、穩(wěn)增長(zhǎng)的作用；特別是提升目前中小商業(yè)銀行的信用擴(kuò)張能力，更好解決目前貨幣政策傳導(dǎo)中的瓶頸問(wèn)題。
天風(fēng)證券首席固收分析師孫彬彬認(rèn)為，“特別國(guó)債”籌集資金可能專(zhuān)項(xiàng)用于對(duì)湖北等疫情嚴(yán)重區(qū)域特定支持。
廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，“特別國(guó)債”可用于三方面：一是定向支持受疫情影響嚴(yán)重的湖北等地區(qū)；二是定向支持受疫情沖擊較大的貧困人口；三是定向支持中小企業(yè)。
華泰固收首席分析師張繼強(qiáng)表示，可進(jìn)一步創(chuàng)新“特別國(guó)債”使用方式，用于支持銀行永續(xù)債發(fā)行，提升商業(yè)銀行對(duì)中小微及民企的信貸支持力度。
普通投資者可以購(gòu)買(mǎi)嗎？
2007年的“特別國(guó)債”除向農(nóng)行定向發(fā)行1.35萬(wàn)億元外，還向社會(huì)公眾發(fā)行了0.2萬(wàn)億元，期限分為10年或15年，票面年利率為4.68%左右。這部分“特別國(guó)債”在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)上市交易，交易方式為現(xiàn)券買(mǎi)賣(mài)和回購(gòu)。
從投資風(fēng)險(xiǎn)及收益看，“特別國(guó)債”是長(zhǎng)期國(guó)債，以國(guó)家信用擔(dān)保，收益穩(wěn)定，可規(guī)避經(jīng)濟(jì)周期調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)。但不能提前支取，投資者如需變現(xiàn)可以通過(guò)市場(chǎng)賣(mài)出，或者到銀行進(jìn)行質(zhì)押貸款，一般最高可以貸持有國(guó)債本金的九成。
